Al sindaco di Torino. Violazioni al Codice della Strada:alternative all’applicazione del cumulo delle sanzioni

DA INTESACONSUMATORI AL SINDACO DEL COMUNE DI TORINO SERGIO CHIAMPARINO AL VICE SINDACO MARCO CALGARO ALL’ASSESSORE ALLA VIABILITA’ MARIA GRAZIA SESTERO ALL’ASSESSORE AI TRIBUTI GIAN LUIGI BONINO Oggetto: ipotesi di soluzioni alternative all’applicazione del cumulo delle sanzioni in caso di violazioni al C.d.S - inosservanza “incolpevole” della ZTL – illecito continuato. L’esigenza nasce da un dato oggettivo inquietante: i cittadini torinesi, notoriamente rispettosi delle regole più che altri cittadini del nord o sud d’Italia, hanno commesso nell’ultimo anno moltissime violazioni al Codice della Strada e tra queste, in particolare, innumerevoli le trasgressioni alle regole che disciplinano la ZTL. Numerosissime le segnalazioni e le richieste di informazioni agli sportelli delle associazioni aderenti all’INTESA, alle quali i cittadini denunciano l’avvenuta notifica di sanzioni plurime e “gravosissime” tenuto conto che, in alcuni casi, raggiungono una parte cospicua del proprio reddito di lavoro. Quanto qui esposto vuole rappresentare uno spunto per un lavoro, in collaborazione con l’amministrazione, e di ipotesi di soluzioni in termini propositivi e non meramente punitivi, della questione. L’INTESA DEI CONSUMATORI ritiene comunque indispensabili ulteriori interventi finalizzati alla maggiore visibilità dei divieti e alla massima informazione raggiungibile, posto che la soluzione del ricorso al Giudice, ampiamente utilizzata dai cittadini torinesi in questo ultimo anno (si osserva che il relativo contenzioso oggi pesa nelle aule dei Giudici di pace torinesi per oltre il 30% del complessivo contenzioso iscritto a ruolo), non può essere considerata una valida alternativa al pagamento della multa “ingiusta”. Analisi giuridica del divieto di accesso alla ZTL regolamentata da telecamere e delle conseguenze della sua violazione. Secondo quanto dispone l’art.5 del Decreto Legislativo 30 aprile 1992 n.285, così come modificato dalla legge 214 del 2003, i provvedimenti per regolamentare la circolazione stradale sono emessi dagli enti proprietari <>. Il successivo art.7 precisa al comma 1 che <> e più nel dettaglio che << i comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorché di modifica o integrazione della deliberazione della giunta>>. La violazione del divieto di circolazione nelle zone a traffico limitato è soggetta alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 68,25 a euro 275,10. Sulla scorta di queste norme il Comune di Torino da anni ha istituito una Zona a Traffico Limitato (in breve Ztl), la cui estensione e funzione è stata soggetta, nel corso degli anni, a varie modifiche (da ultimo si registra l’allargamento della stessa zona con la creazione di una Ztl ambientale, in cui è vietata la circolazione delle auto non catalizzate e, anche a seguito di iniziative di cittadini ed associazioni, la uniformazione degli orari di divieto). Nell’ottica di accentuare l’efficacia del divieto, il Comune ha installato in corrispondenza degli ingressi (c.d. varchi) della Ztl telecamere deputate a riprendere l’accesso dei veicoli non autorizzati. Si tratta di dispositivi, il cui utilizzo è regolamentato dall’articolo 17, comma 133 bis, della legge 15 maggio 1997, n.127, che consentono l’accertamento di violazioni senza l’obbligo di contestazione immediata. Infatti, l’art.201 comma 1bis lett. g) del C.d.S. stabilisce, in deroga al principio generale della contestazione immediata di cui all’art. 200, che la contestazione immediata non è necessaria e agli interessati sono notificati gli estremi della violazione nei termini di cui al comma 1 in caso di rilevazione degli accessi di veicoli nelle zone a traffico limitato attraverso i dispositivi previsti dall’articolo 17, comma 133 bis, della legge 15 maggio 1997, n.127. Ad ogni violazione del predetto divieto consegue una sanzione che è disciplinata dal combinato disposto delle norme contenute nel Codice della Strada e nella legge 689/81, la quale tra le altre cose ha esteso al settore degli illeciti amministrativi principi generali sanciti dal codice penale e dalla Costituzione, in considerazione del fatto che la pena propriamente detta e la sanzione amministrativa sono entrambe espressione, pur con un grado di intensità diversa, dello stesso potere punitivo dello Stato, al quale - proprio perché il suo esercizio comporta una più o meno grave limitazione della libertà personale e patrimoniale del reo – si deve far ricorso solo come extrema ratio. La vicenda della pioggia di multe inflitte ai cittadini torinesi a partire dal maggio 2004 (data in cui è entrato in funzione “regolarmente” il sistema di accertamento tramite telecamere) (da cui trae origine il già menzionato rilevantissimo contenzioso giudiziario che, sia consentito, già di per sé dimostra l’anomalia della vicenda) deve essere considerata alla luce di tali principi e, in particolare, del principio di colpevolezza in base al quale la responsabilità da illecito amministrativo è personale (cioè per fatto proprio e non per fatto altrui) e colpevole (ovvero chiunque può essere condannato al pagamento di una sanzione amministrativa solo in conseguenza di una azione od omissione propria <> art.3 comma 1° legge 689/81). L’applicazione della sanzione amministrativa prevista per violazione del divieto di accesso alla Ztl presuppone, dunque, la consapevolezza in chi conduce l’automezzo del fatto che la strada percorsa rientra nel novero di quelle che si trovano, per ordinanza del sindaco, all’interno della zona vietata.. L’errore sugli elementi costitutivi dell’illecito amministrativo (errore sul fatto) determina l’irresponsabilità dell’agente <> (art.3 comma 2 legge 689/81). Il cittadino ha cioè il dovere di informarsi sull’esistenza e la portata delle norme impositive di divieti, poiché diversamente il suo errore si traduce in errore sulla norma di legge che non può eliminare gli effetti sanzionatori - altro fondamentale principio vigente nell’ordinamento giuridico secondo il quale l’ignoranza della legge non scusa (art.5 c.p.). Tuttavia, il principio da ultimo affermato, così come interpretato dalla Corte Costituzionale in una ben nota sentenza n° 364 del 1988, può essere derogato in presenza di situazioni che abbiano reso inevitabile per il cittadino l’ignoranza del divieto; così ad es. quando la P.A. ha posto in essere atti o comportamenti equivoci e contraddittori che creino confusione circa l’effettiva cogenza del divieto. Questo è quanto accaduto a Torino. 1) Infatti, ad un primo annuncio - a cui è stata data ampia diffusione nei mezzi di stampa – che fissava nel mese di febbraio 2004 il momento in cui sarebbe dovuto entrare in funzione il sistema di accertamento mediante telecamere, ha fatto seguito un “ripensamento” del Comune il quale è stato costretto ad annullare i verbali nel frattempo elevati per mancanza del necessario provvedimento ministeriale di autorizzazione - omologazione dei dispostivi utilizzati. Un simile comportamento ha verosimilmente ingenerato nei cittadini la convinzione incolpevole per la quale, non funzionando il sistema di controllo per la repressione delle trasgressioni al divieto di accesso alla Ztl, lo stesso divieto non fosse in vigore. Da qui, l’applicabilità della scriminante dell’affidamento in buona fede, specie nel periodo immediatamente successivo allo stop ai verbali attuato dal Comune e fintanto che la stampa ha cominciato a informare massicciamente la pubblica opinione sulla pioggia di multe irrogate (periodo che si propone fino a tutto il giugno 2004). 2) Così ancora l’errore incolpevole nel cittadino che trasgredisce al divieto della ZTL è determinato dalla diversificazione degli orari di divieto, al punto che l’amministrazione proprio nelle scorse settimane ha, al fine di eliminare la confusione ingenerata nel pubblico, modificato, uniformandoli gli orari di divieto e di accesso alle ZTL . 3) Altra situazione che rende inevitabile e dunque scusabile l’ignoranza dell’autore di un illecito amministrativo è la mancanza o la carenza della strumentazione appropriata e idonea garantire l’immediata conoscenza delle situazioni vietate. La già citata norma di cui all’art.5 del C.d.S. prescrive infatti che le ordinanze con le quali il sindaco dispone i divieti di circolazione in determinate zone per problemi legati all’inquinamento devono esser rese note al pubblico mediante i prescritti segnali. La presenza di segnaletica che avverta in modo chiaro e intelleggibile il conducente che si sta approssimando ad entrare in una zona vietata e controllata da telecamere diventa allora un irrinunciabile requisito per la stessa conoscibilità del divieto, mancando il quale nessun rimprovero può essere mosso al trasgressore. Il dovere di informazione che è imposto all’agente è valutato secondo un canone di media diligenza che certamente non può comportare per il cittadino di approfondire una situazione che, per negligenza della stessa P.A., appare equivoca. Per tutti questi casi, per l’applicabilità della scriminante, per avere il cittadino incolpevolmene ignorato il divieto, si chiede, l’annullamento, in via di autotutela della contestazione e della conseguente sanzione amministrativa comminata al trasgressore. L’applicazione della 689/81 alla sanzione amministrativa per violazione del codice della strada. Altra soluzione del problema delle multe a raffica per reiterate violazioni del divieto di accesso alla Ztl, in particolare per i casi in cui non sia possibile ravvisare l’esimente della incolpevole violazione, discende dall’applicazione di altri principi contenuti nella legge 689 del 1981, riconducibili al cd. favor rei. Per quello che qui interessa, si possono richiamare le due norme che regolano, rispettivamente, il concorso formale di illeciti (art.8 comma 1 legge 689/81) e l’illecito continuato (art.8 comma 2). Nel primo caso, <>. Nel secondo, la stessa pena prevista per il concorso formale è applicata a colui che <> . Con l’introduzione di queste norme il legislatore ha inteso limitare l’effetto affittivo delle sanzioni amministrative, conseguente all’applicazione tout court del criterio del c.d. cumulo materiale in base al quale a fronte di più violazioni di una stessa o diverse norme di legge la sanzione irrogata è il risultato della somma delle sanzioni previste per ciascun singolo illecito, là dove questo effetto non fosse giustificato da una reale maggiore offensività della condotta illecita. In pratica si è ritenuto che a fronte di una sostanziale unicità materiale del gesto vietato (concorso formale) o di una unitarietà di volontà ‘criminale’ (illecito continuato) fosse sufficientemente equo e conforme alla naturale tendenza rieducativa della sanzione (art.27 Cost.) l’applicazione di un’unica sanzione, la più grave, aumentata in misura variabile a seconda delle peculiarità di ogni singola situazione (cumulo giuridico). Per quanto riguarda l’illecito continuato (che, per quanto qui ci occupa, coinciderebbe con l’ingresso ripetuto nella ZTL in momenti e periodi diversi in conseguenza di un reiterato atteggiamento di dolosa o colposa violazione del divieto), stante l’assenza di una espressa previsione nel C.d.S., trova applicazione la norma del 2° comma dell’art.8 Legge 689/81, che disciplina tale ipotesi prevedendo l’applicazione del cumulo giuridico. Né vale ad escludere l’applicabilità di tale principio, l’espresso limite di applicazione ai casi di illecito amministrativo continuato commesso con più violazione di una stessa o diverse norme di legge in materia previdenziale e assistenziali, in quanto, deve certamente ritenersi ammessa un’estensione analogica anche ad altre situazioni. L’assunto è evidente se solo si pensa che la norma che disciplina l’illecito amministrativo continuato è stata emanata nel 1985, cioè ben 7 anni prima del C.d.S. e dunque il legislatore nel momento in cui ha limitato l’applicazione della regola del cumulo giuridico alle materie della previdenza e dell’assistenza, non può aver di fatto escluso l’applicazione anche a tipologie di illeciti amministrativi introdotti successivamente. Né pare corretto ritenere che la mancata ripetizione nel C.d.S. della norma di cui al secondo comma dell’art.8 legge 689/81 significhi di per sé che il legislatore del ’92 volesse implicitamente escluderne l’applicazione a tutte o solo ad alcune violazioni dei precetti del medesimo codice. Infatti, là dove il legislatore ha inteso derogare alla legge 689/81 escludendo l’applicazione del cumulo giuridico, come nel caso del concorso formale di illecito amministrativo, lo ha fatto espressamente. Allora nulla osta all’applicazione estensiva della norma, la quale anzi si imporrebbe anche in virtù dell’interpretazione analogica pacificamente ammessa in riferimento alle norme sanzionatorie (penali o amministrative che siano), a condizione che si tratti di analogia in bonis, sempre in ossequio al principio del favor rei. Una diversa interpretazione comporterebbe l’aberrante conseguenza che il trasgressore agli obblighi amministrativi imposti in campo previdenziale (pensiamo ad. es. al mancato versamento dei contributi previdenziali ed alle rilevanti conseguenze non solo per il lavoratore ma anche in termini sociali) sarà ammesso al beneficio del cumulo giuridico e quindi riceverà un trattamento sanzionatorio meno rigoroso di colui che violando più volte (ed anche incolpevolmente) il divieto di accesso alla Ztl, sarà punito più severamente. Ciò che evidentemente porrebbe forti dubbi di costituzionalità della norma in relazione al principio di uguaglianza di cui all’art.3 della Cost., trattandosi di una disparità non fondata su evidente ragionevolezza. A conforto di tali argomentazioni si riporta la giurisprudenza del Giudice di pace di Bologna, 23.9.2004, n. 3139 (la cui massima si allega per comodità di consultazione). Ciò premesso, le esponenti associazioni, tutte facenti parti dell’INTESA DEI CONSUMATORI, anche alla luce delle suesposte premesse giuridiche, richiedono: A - l’annullamento delle sanzioni irrogate nelle ipotesi in cui ricorre l’esimente della incolpevole violazione della norma meglio individuate ai punti 1,2, 3 (violazione commessa in prossimità temporale della autorizzazione-omologazione ministeriale; violazione commessa prima del provvedimento di uniformazione dell’orario dei divieti ZTL; violazione commessa nelle zone in cui, l’amministrazione è intervenuta con nuovi strumenti informativi, prima della predisposizione di tali nuovi strumenti ritenuti opportuni o soltanto maggiormente idonei a far conoscere il divieto). B - l’applicazione del cumulo giuridico ex lege 689/81 in caso di più violazioni della medesima regola riguardante il divieto di ingresso senza autorizzazione in una area ZTL. A disposizione per quanto di necessità si confida nell’accoglimento dell’istanza. Torino, 19 febbraio 2005 Per l’Intesa dei Consumatori Silvia CUGINI Presidente Regionale ADOC Alessandro DI BENEDETTO Presidente Regionale ADUSBEF Tiziana SORRIENTO Presidente Regionale CODACONS Giovanni DEI GIUDICI Presidente Regionale FEDERCONSUMATORI

18/02/2005

Documento n.4463