Anche il Consiglio di Stato boccia il ricorso di Altroconsumo.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente D E C I S I O N E sul ricorso iscritto al NRG 83072002, proposto dal Comitato Consumatori Altroconsumo in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Giacomini, Paolo Martinello e Giovanni Valeri ed elettivamente domiciliato presso quest?ultimo in Roma, via Pasubio 2 (int.7); contro CODACONS ? Coordinamento delle Associazioni per la difesa dell?ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori - in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi, Gino Giuliano, Alfredo Samengo e Nicola Sanitate, elettivamente domiciliato in Roma, viale Mazzini n. 73, presso l?ufficio legale nazionale del Codacons; Unione Nazionale Consumatori ? Onlus ? in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall?avvocato Massimo Ranieri ed elettivamente domiciliato presso quest?ultimo in Roma, via dei Tre Orologi 14a ; e nei confronti di ADUSBEF (Associazione difesa utenti e servizi bancari, finanziari, postali, assicurativi) e FEDERCONSUMATORI (Federazione nazionale consumatori e utenti), ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Ursini e Mariacristina Tabano, ed elettivamente domiciliati presso lo studio di quest?ultima sito in Roma, via A. Cantore n. 17; Movimento Consumatori in persona del legale rappresentante pro tempore, Associazione Difesa Orientamento Consumatori in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti; Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, Ministero delle attività produttive, in persona del Ministro pro tempore, non costituiti; per l?annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sezione I, n. 5669 del 21 giugno 2002. Visto il ricorso in appello; visto l?atto di costituzione in giudizio del CODACONS, dell?Unione Nazionale Consumatori, dell?ADUSBEF e della FEDERCONSUMATORI; visto l?atto di appello incidentale proposta dal CODACONS; viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti della causa; data per letta alla pubblica udienza del 17 febbraio 2004 la relazione del consigliere Vito Poli, uditi gli avvocati Giacomini, Martinello, Rienzi e Ranieri; ritenuto e considerato quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. Con decreto datato 12 luglio 2001, il capo del Dipartimento per l?informazione e l?editoria presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha distribuito alle associazioni di consumatori iscritte nell?elenco di cui all?art. 5, l. n. 281 del 1998, i contributi previsti dall?art. 6 della medesima legge per le attività editoriali svolte dalle associazioni consumeristiche, avuto riguardo all?anno 2000, con imputazione sul capitolo 6410 del bilancio del Ministero del Tesoro - esercizio finanziario 2001 (cfr. nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri 9 agosto 2002 e decreto di impegno di spesa 12 luglio 2001). Maggiore beneficiario dei contributi (oltre mezzo miliardo di lire su uno stanziamento globale di un miliardo ex art. 7, l. n.281 cit.), risultava essere il Comitato Consumatori Altroconsumo. 2. Con ricorso notificato il 3 e 5 ottobre 2001 (nrg. 124482001), il CODACONS ? Coordinamento delle Associazioni per la difesa dell?ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori ? impugnava davanti al Tar per il Lazio sia il decreto di riparto dei contributi che il d.P.C.M. 218 del 15 marzo 1999, recante il regolamento esecutivo dell?art. 6, l. n. 2811998, deducendo, fra l?altro, l?incostituzionalità dell?art. 6 cit., per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione. 3. Con un primo atto di motivi aggiunti notificato il 18 ottobre 2001, il Codacons estendeva le censure originarie contestando in radice che al Comitato Consumatori Altroconsumo spettasse il contributo di cui all?art. 6 cit. non risultando svolgere in via diretta attività editoriale. 4. Con un secondo atto di motivi aggiunti, notificato il 19 dicembre 2001 (esclusivamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alle altre associazioni consumeristiche riconosciute), il Codacons è insorto contro i provvedimenti del Ministero delle attività produttive (decreti del 9 novembre 2000 e 7 novembre 2001), che hanno disposto, rispettivamente per gli anni 2000 e 2001, l?iscrizione del Comitato Altroconsumo nello speciale elenco di cui all?art. 5, l. n. 2181998 (cfr. pagina 1 dell?atto di motivi aggiunti). 5. Con un terzo e quarto atto di motivi aggiunti il Codacons ha dedotto ulteriori profili di invalidità dei decreti di iscrizione del Comitato Altroconsumo nel sopra menzionato elenco. 6. Con autonomo ricorso di primo grado (iscritto al nrg. 132781), l?Unione Nazionale Consumatori ? Onlus ? ha impugnato il medesimo decreto di ripartizione dei contributi (12 luglio 2001), negando che questi spettassero al Comitato Atroconsumo perché soggetto non direttamente interessato allo svolgimento di attività editoriale. 7. L?impugnata sentenza: a) ha riunito i due ricorsi; b) ha respinto le censure articolate dal Codacons nei confronti del d.P.C.M. n. 2181999, dichiarando manifestamente infondata la connessa questione di incostituzionalità dell?art. 6, l. n. 2811998; c) ha dichiarato inammissibili le doglianze sollevate con motivi aggiunti nei confronti dei provvedimenti ministeriali di iscrizione del Comitato Altroconsumo all?elenco delle associazioni dei consumatori (relativamente agli anni 1999 e 2001); d) ha respinto perché infondati i motivi aggiunti proposti nei confronti dell?iscrizione all?elenco per l?anno 2000, a prescindere da tutti i profili ulteriori di inammissibilità; e) ha accolto le censure formulate dal Codacons e dall?Unione Nazionale Consumatori nei confronti del decreto 12 luglio 2001, che ha annullato nella parte in cui include il Comitato Consumatori Altroconsumo fra i soggetti beneficiari dei contributi previsti dall?art. 6, l. n. 2811998. 8. Con ricorso notificato il 26 e 27 settembre 2002, il Comitato Consumatori Altroconsumo proponeva appello avverso la menzionata sentenza del T.A.R. Lazio. 9. Si costituivano il Codacons, l?Unione Nazionale Consumatori, l?Adusbef e la Federconsumatori deducendo l?infondatezza del gravame in fatto e diritto. 10. Il Codacons interponeva appello incidentale riproponendo da un lato, le censure avverso il regolamento di esecuzione di cui al d.P.C.M. n. 2181999 e la questione di incostituzionalità dell?art. 6, l. n. 2811998, dall?altro, tutte le doglianze afferenti all?iscrizione del Comitato Altroconsumo nell?elenco di cui all?art. 5, l. n. 218 cit. sollevate in primo grado con il secondo, terzo e quarto atto di motivi aggiunti. 11. Con ordinanza collegiale n. 5075 del 2002 la sezione dava atto dell?avvenuta rinuncia dell?appellante principale alla domanda di sospensione dell?impugnata sentenza; successivamente, con ordinanza n. 4752 del 2003, veniva respinta una ulteriore domanda di sospensione sempre articolata dal Comitato Altroconsumo. 12. La causa è passata in decisione all?udienza pubblica del 17 febbraio 2004. 13. L?appello principale proposto dal Comitato Consumatori Altroconsumo è infondato e deve essere respinto. 13.1. La questione centrale su cui si è pronunciato il giudice di primo grado concerne la spettanza o meno al Comitato Consumatori Altroconsumo del contributo finanziario previsto dall?art. 6, l. n. 2811998 in favore delle attività editoriali poste in essere dalle associazioni consumeristiche iscritte nell?elenco di cui all?art. 5 della medesima legge. La norma in questione ha previsto che <>. In forza dell?art. 1, del decreto di attuazione richiamato dal citato art. 6 (d.P.C.M. 15 marzo 1999, n. 218), possono accedere alla ripartizione del contributo annuale le associazioni che pubblichino periodici attinenti all?attività statutaria. 13.2. In fatto è pacifico che il Comitato Altroconsumo non ha mai pubblicato direttamente alcuna rivista periodica, essendo semplicemente titolare (all?epoca dei fatti) di una partecipazione di minoranza (5%) del capitale sociale della s.r.l. Editoriale Altroconsumo, che effettivamente edita il periodico Altroconsumo. Il restante 95% del capitale sociale faceva capo alla Conseur s.a., società anonima di diritto lussemburghese. Come acclarato dalla cospicua istruttoria svolta in primo grado la Conseur è alla testa di un gruppo europeo di società editrici, tra le quali Editoriale Altroconsumo s.r.l., che collaborano, in forza di accordi specifici e scambio di rappresentanti negli organi di direzione, con le associazioni di consumatori nazionali che si richiamano a tali società editoriali. 13.3. La sentenza impugnata, in accoglimento di pertinente motivo comune ad entrambi gli originari ricorsi di primo grado, ha annullato il decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri che ha incluso il Comitato Altroconsumo fra i beneficiari delle provvidenze economiche negando, con dovizia di argomenti, la possibilità di accedere ad una interpretazione estensiva della normativa di favore fino al punto di ricomprendervi anche le attività editoriali esercitate da imprese non integralmente controllate da associazioni consumeristiche. 13.4. Le argomentazioni poste a sostegno del giudizio di annullamento sono condivisibili. La lettera delle norme primarie e secondarie, che delimitano il perimetro dei poteri pubblici esercitabili nella fattispecie, è univoca nel senso di riferirsi alle attività editoriali svolte da associazioni consumeristiche. Non si fa cenno all?intermediazione di società commerciali o imprese a qualunque titolo coinvolte nell?attività editoriale. Vertendosi in materia di erogazioni di provvidenze pubbliche, occorre interrogarsi sullo scopo che il finanziamento è preordinato a soddisfare, giacchè, come rimarcato dalla giurisprudenza di questa sezione, in ogni operazione di finanziamento non è intelligibile solo un interesse del beneficiario ma anche quello dell?organismo che l?elargisce, il quale, a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obbiettivi che si intendono soddisfare con l?erogazione del contributo (cfr. sez. IV, 8 maggio 2002, n. 2447; sez. IV, 2 agosto 2000, n. 4255). Logico corollario è che le disposizioni attributive di finanziamenti devono essere interpretate in modo rigoroso e quanto più conformemente con gli obbiettivi avuti di mira dal normatore (cfr. sez. IV, 8 maggio 2002, n. 2447; sez. IV, 2 agosto 2000, n. 4255). Orbene, la ratio sottesa all?art. 6, l. n. 2811998 è quella di estendere i benefici concessi all?attività editoriale prevista dalla l. n. 4161981 anche all?editoria delle associazioni di tutela dei consumatori. Per attività editoriale a cui la legge n. 4161981 e n. 2811998 ricollegano i contributi, deve intendersi il complesso di attività necessarie per diffondere informazioni a mezzo di pubblicazioni cartacee, che avendo natura economica, genera costi, ricavi, profitti, perdite e giustifica il sostegno finanziario dello Stato. Può ammettersi, come ha fatto il primo giudice, che l?associazione consumeristica (priva di scopo di lucro in base alla legge n. 2811998), si avvalga per la pubblicazione a stampa, di un?impresa (quale ne sia la forma giuridica), purchè si possa riscontrare che è la prima a svolgere attività editoriale e che la seconda è un mero strumento realizzativo dell?attività editoriale in questione. Ciò presuppone che la prima abbia la effettiva direzione e sia responsabile della linea editoriale della seconda. Nel caso di specie così non è, perché il Comitato Altroconsumo non controlla in via immediata e diretta la s.r.l. Editoriale Altroconsumo, essendo irrilevante che il proprio presidente faccia parte del consiglio di amministrazione di Conseur s.a., ovvero che esistano accordi negoziali costitutivi di vincoli di scopo e di cooperazione fra la s.r.l. Editoriale, il Comitato consumatori e la Conseur s.a., nonché che le azioni di quest?ultima siano gestite da una fondazione composta da rappresentanti delle associazioni nazionali di consumatori che collaborano in seno alla società. 14. Scendendo all?esame dell?appello incidentale proposto dal Codacons, la sezione osserva che devono essere partitamene esaminati i mezzi che ripropongono le doglianze sviluppate nei confronti del d.P.C.M. 2181999 e la connessa questione di costituzionalità dell?art. 6, l. n. 2811998, rispetto a quelli che reiterano i motivi aggiunti dedotti contro i provvedimenti di iscrizione del Comitato Altroconsumo all?elenco di cui all?art. 5, l. n. 2811998. In ogni caso l?appello incidentale è, nella sua globalità, infondato. 14. 1. Il Codacons sostiene che il regolamento di cui al più volte menzionato d.P.C.M. n. 2181999, sia in contrasto con l?art. 97 della Costituzione ed affetto dal vizio di potere sotto il profilo della illogicità, incongruità e sviamento dalla causa, perché si limiterebbe a contemplare, fra le forme di attività editoriali da finanziare, solo le pubblicazioni cartacee di giornali e periodici senza prendere in considerazione l?utilizzo di sistemi informatici ed elettronici; in subordine contesta la legittimità costituzionale dell?art. 6, l. n. 2811998 con riferimento ai parametri di cui agli artt. 3 e 97 Cost. (cfr. pagina 5 del ricorso introduttivo di primo grado che delimita il thema decidendum del presente giudizio). La tesi non ha pregio. In primo luogo deve sottolinearsi la valenza meramente esecutiva del regolamento impugnato, cui l?art. 6 cit. demanda unicamente il compito di fissare criteri e modalità di erogazione dei contributi. Coerentemente, e nel pieno rispetto del principio di legalità, il regolamento non ha preso in considerazione forme di editoria diverse da quelle della stampa cartacea. La norma sancita dall?art. 6 cit., si è limitata ad estendere alle attività editoriali svolte direttamente dalle associazioni consumeristiche, i contributi previsti dalla legge sull?editoria (l. n. 4161981), nei limiti sostanziali e procedimentali propri di quest?ultima. Si tratta di una scelta di politica legislativa ampiamente discrezionale, insindacabile da parte del giudice se non nei ristretti limiti del controllo di ragionevolezza e tenendo presente l?inderogabile canone costituzionale della copertura finanziaria delle leggi di spesa - art. 81, quarto comma, Cost. ? (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 20 giugno 2003, n. 3663; sez. VI, 5 settembre 2002, n. 4485). Nel caso di specie non sono rinvenibili in alcun modo profili di irragionevolezza nella normativa sottoposta a scrutinio. Palesemente inconferente, infine, è il richiamo al parametro del buon andamento e dell?imparzialità dell?azione amministrativa divisato dall?art. 97 Cost., dato che nella disposizione normativa in esame, i criteri di attribuzione delle provvidenze sono improntati alla massima neutralità, trasparenza e predeterminazione. Deve pertanto concludersi nel senso della manifesta infondatezza della questione di incostituzionalità dell?art. 6, l. n. 2811998. 14. 2. Parimenti infondato è l?appello incidentale nella parte in cui richiama i motivi aggiunti proposti avverso i provvedimenti adottati dal Ministero delle attività produttive in ordine all?iscrizione del Comitato Altroconsumo all?elenco di cui all?art. 5, l. n. 2811998. 14. 2. 1. La sezione rileva la plurima inammissibilità dei motivi aggiunti, come già evidenziato dal primo giudice nella sentenza impugnata. Sotto tale angolazione, e contrariamente a quanto affermato dal Codacons (pagina 6, punto 3, dell?atto di gravame incidentale), non si è formata alcuna preclusione (derivante da giudicato interno e implicito), circa l?ammissibilità del motivo aggiunto volto a contrastare l?iscrizione all?elenco di cui al decreto ministeriale 7 novembre 2001. 14. 2. 2. In primo luogo emerge dalla lettura degli originali del secondo atto di motivi aggiunti (dove per la prima volta il Codacons ha contestato i provvedimenti di iscrizione all?elenco di cui all?art. 5 cit.), che questo non è stato notificato al Ministero delle attività produttive (il terzo e quarto atto recante motivi aggiunti sono stati invece notificati anche al Ministero in questione). In secondo luogo è evidente la tardività dei motivi aggiunti avuto riguardo all?impugnativa del decreto ministeriale 9 novembre 2000, sia perché pubblicato nella G.U. del 1 dicembre 2000, sia perché conosciuto certamente dal Codacons almeno a far data dalla redazione del ricorso originario di primo grado, in cui si contesta la distribuzione anche al Comitato Altroconsumo delle provvidenze previste dall?art. 6, l. n. 2811998 in favore delle associazioni iscritte nell?elenco di cui all?art. 5 cit.. 14.2.3. Ulteriori profili di inammissibilità (relativi all?impugnativa di tutti i decreti ministeriali per cui è causa), si scorgono avuto riguardo alla individuazione della esatta portata della norma sancita dall?art. 21, comma 1, secondo periodo, l. n. 1034 del 1971 (nel testo novellato dalla l. n. 205 del 2000), che così recita: <>. La novella, prendendo spunto dall?orientamento giurisprudenziale più aperto (ma minoritario) che propendeva per l?ammissibilità dell?impugnazione dei provvedimenti sopravvenuti, purchè collegati al provvedimento impugnato in via originaria, ha innovato consentendo un processo simultaneo con riunione di azioni connesse ed ampliamento dell?ambito originario della controversia (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 giugno 2003, n. 3187; sez. V, 6 luglio 2002, n. 3717). Sono stati posti però dei limiti ben precisi dalla legge, in ossequio al carattere impugnatorio del processo di legittimità: occorre, infatti, che i provvedimenti sopravvenuti, contrastati dai motivi aggiunti, siano connessi all?oggetto del ricorso originale e interessino le stesse parti. La giurisprudenza di questo Consiglio (da cui la sezione non intende discostarsi), ha ritenuto, in un?ottica di equilibrio fra le contrapposte esigenze di economia dei mezzi processuali, ragionevole durata del processo e carattere impugnatorio del giudizio di legittimità, che la formula legislativa vada interpretata nel senso che devono sussistere profili di connessione tra i provvedimenti, inerendo gli stessi al medesimo procedimento e che l?identità di parti, per quanto attiene a quella pubblica, vada intesa in senso lato, dovendosi ritenere comprensiva di tutte le pubbliche amministrazioni (ancorché soggettivamente distinte), che intervengono nella stessa vicenda procedimentale, per la cura del medesimo interesse pubblico o di interessi pubblici strettamente connessi perché inerenti al medesimo bene della vita cui aspira la parte privata (cfr. sez. VI, n. 3187 del 2003 cit.; sez. VI, 22 ottobre 2002, n. 5813). Dall?applicazione dei sopra delineati principi discende l?inammissibilità dei motivi aggiunti proposti dal Codacons in quanto rivolti contro provvedimenti di una autorità (il Ministero delle attività produttive), che non partecipa al procedimento di erogazione dei contributi (di competenza esclusiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri), e che perseguono interessi pubblici diversi rispetto a quello fatto proprio dall?art. 6 cit. Il procedimento di iscrizione nell?elenco di cui all?art. 5 cit., non è finalizzato in via esclusiva o prevalente a consentire l?erogazione dei contributi di cui al successivo art. 6. Nel disegno complessivo della l. n. 2811998 l?iscrizione soddisfa l?esigenza di controllo della serietà delle associazioni consumeristiche e della loro azione; genera conseguenze di carattere processuale (legittimazione ad agire a tutela di interessi diffusi) e ordinamentale (la partecipazione al Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti). La circostanza che il contributo in questione venga erogato solo alle associazioni iscritte nell?elenco non consente, pertanto, di configurare quel rapporto di connessione oggettiva e di identità di parti richiesto dal menzionato art. 21, l. n. 1034 del 1971. 15. In conclusione sia l?appello principale che quello incidentale devono essere respinti. Le spese di giudizio, regolamentate secondo l?ordinario criterio della soccombenza nei confronti dell?Unione Nazionale dei Consumatori, dell?Adusbef e della Federconsumatori, sono liquidate in dispositivo. In considerazione del rigetto dell?appello incidentale sollevato dal Codacons, e dell?importanza dello stesso nell?economia del giudizio, la sezione stima equo compensare per la metà le spese di lite concernenti il rapporto processuale fra il Comitato Consumatori Altroconsumo e il Codacons. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunziando sugli appelli meglio indicati in epigrafe, così provvede: - respinge l?appello principale proposto dal Comitato Consumatori Altroconsumo, e per l?effetto conferma la sentenza indicata in epigrafe; - respinge l?appello incidentale proposto dal Codacons; - condanna il Comitato Consumatori Altroconsumo a rifondere in favore dell?Unione Nazionale Consumatori ? Onlus ? Adusbef (Associazione difesa utenti e servizi bancari, finanziari, postali, assicurativi) e Federconsumatori (Federazione nazionale consumatori e utenti), le spese, le competenze e gli onorari del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro tremila0 per ciascuna parte; - condanna il Comitato Consumatori Altroconsumo a rifondere, per la metà (millecinquecento0 euro), in favore del Codacons ? Coordinamento delle Associazioni per la difesa dell?ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori - le spese, le competenze e gli onorari del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro tremila0, dichiarandole compensate nella restante parte. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall?Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 17 febbraio 2004, con la partecipazione dei signori: Stenio Riccio - Presidente Giuseppe Barbagallo - Consigliere Costantino Salvatore - Consigliere Dedi Rulli - Consigliere Vito Poli Rel. Estensore - Consigliere L?ESTENSORE IL PRESIDENTE Vito Poli Stenio Riccio IL SEGRETARIO Maria grazia Nusca DEPOSITATA IN SEGRETERIA 27 aprile 2004 (art. 55, L. 27.4.1982 n. 186) Il Dirigente Antonio Serrao Massime 1) A mente dell?art. 21, comma 1, secondo periodo, l. n. 1034 del 1971, i motivi aggiunti proponibili nei confronti di provvedimenti successivi rispetto a quello originariamente impugnato, devono riguardare atti oggettivamente connessi che si inseriscono nella medesima vicenda procedimentale, ancorché emanati da autorità pubbliche diverse ma sempre per la cura del medesimo interesse pubblico. 2) Per attività editoriale, cui la l. 30 luglio 1998 n. 281 e la l. 5 agosto 1981 n. 416, dalla prima richiamata, ricollegano agevolazioni e contributi, rispettivamente per le associazioni consumeristiche e per le imprese editrici di quotidiani in possesso di determinati requisiti, deve intendersi il complesso di attività necessarie per diffondere informazioni a mezzo di pubblicazioni e che, avendo natura economica, genera costi, ricavi, profitti, perdite e giustifica il sostegno finanziario dello Stato; pertanto, se è vero che l? associazione senza scopo di lucro può avvalersi in toto di un? impresa costituita nella forma della società di capitali per realizzare una pubblicazione periodica, è pur vero che, ai fini della configurabilità di un? attività editoriale occorre che l?impresa ne sia un mero strumento. 3) E? illegittimo il d.P.C.M. 12 luglio 2001 nella parte in cui include il Comitato Consumatori Altroconsumo nella ripartizione dei fondi di cui all? art. 6, l. 30 luglio 1998 n. 281. 4) E? manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell?art. 6, l. n. 2811998, sollevata in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

13/05/2004

Documento n.3937