da Corriere.it (30-8-06) Bankitalia - La svolta. Via Nazionale e le banche. Di M. Monti

Bankitalia - La svolta. Via Nazionale e le banche. Una rivoluzione in tre righe Con la fine della comunicazione preventiva a Bankitalia sulle grandi operazioni fra istituti Draghi cancella l’impronta dirigista del passato. È una svolta culturale, verso il mercato «Riguardo all'autorizzazione all’acquisto di partecipazioni di controllo nelle banche, sarà abolito l'obbligo di comunicare il progetto all'organo di vigilanza prima che esso venga proposto al consiglio di amministrazione». Non un provvedimento, ma un semplice preannuncio. E nemmeno il preannuncio di un'articolata nuova disciplina, ma solo dell'eliminazione di un obbligo. Eppure con questa frase—tre righe delle Considerazioni finali lette il 31 maggio 2006—il Governatore della Banca d'Italia Mario Draghi ha voltato una pagina della politica bancaria. Completando un lungo percorso iniziato negli anni Ottanta durante il governatorato di Carlo Azeglio Ciampi, il sistema bancario italiano compie l'ultimo passo della trasformazione da mercato amministrato a mercato regolato. Il potere di prendere decisioni aziendali, incluse quelle riguardanti acquisizioni e fusioni, viene ricondotto per intero all’ambito aziendale, alla responsabile autonomia di amministratori e azionisti delle banche, ovviamente nel rispetto delle norme fissate dai pubblici poteri e delle autorizzazioni dell’organo di vigilanza e delle altre autorità competenti. TRASPARENZA — Come Draghi ha chiarito nell’intervento all’assemblea dell’Associazione Bancaria Italiana il 12 luglio 2006, «la prevista abolizione dell’obbligo di informare la Vigilanza dei progetti di aggregazione prima che ne sia stato investito il consiglio di amministrazione persegue l’obiettivo di una maggiore trasparenza dei processi e di un miglior coordinamento della normativa di Vigilanza con quella che disciplina le società quotate. Naturalmente non viene meno la necessità dell’autorizzazione sul progetto di aggregazione. Il controllo sugli assetti proprietari delle banche resta uno strumento essenziale della Vigilanza. Esso ha il fine di verificare l’esistenza di requisiti minimi concernenti l’affidabilità e la solidità finanziaria degli acquirenti, la loro correttezza nelle relazioni di affari, la natura dei rapporti con l’intermediario, l’assetto di governo e la situazione economico-finanziaria della banca a seguito dell’operazione e, nel caso di acquisizioni del controllo, i contenuti del piano industriale ». Il 1˚ agosto 2006, presentando la relazione semestrale della Banca d’Italia, il responsabile dell’area Vigilanza creditizia e finanziaria Giovanni Carosio ha confermato che le nuove istruzioni di Vigilanza, destinate a eliminare l’obbligo di comunicazione preventiva, saranno emanate in tempi molto brevi. L’obbligo che sta per essere eliminato costituiva un elemento chiave per una gestione dirigistica dei processi di ristrutturazione bancaria, ma incompatibile con una visione che lasci tali processi, entro un sistema di regole, alle libere scelte d’impresa e alle forze di mercato. Si tratta perciò di una svolta culturale, prima ancora che tecnica o giuridica. Si abbandona la concezione secondo la quale l’autorità di vigilanza sa meglio del mercato quale sia la configurazione ottimale dell’industria bancaria e perciò si assume il compito di indirizzare, stimolare o scoraggiare, prima ancora che il mercato possa venirne a conoscenza, specifiche aggregazioni tra banche. CONCORRENZA — In una visione moderna di mercato regolato e non più amministrato, il venir meno della necessità di informare preventivamente la Vigilanza, in pratica di ottenerne il preventivo assenso, comporterà diversi vantaggi. Aumenterà la trasparenza, sia perché il mercato disporrà di maggiori informazioni, sia perché vi sarà una più chiara distinzione tra decisioni delle banche e decisioni della Vigilanza. In passato, poteva accadere che la Vigilanza non consentisse a una banca di formulare l’offerta per acquisirne un’altra che avrebbe voluto acquisire e, a volte, che inducesse una banca a rilevarne un’altra non desiderata, nell’interesse della stabilità del sistema. Aumenterà anche la concorrenza, in particolare perché verrà meno quella forma estrema di restrizione della concorrenza che consisteva nel permettere alla banca A, ma non alla banca B, di fare un’offerta per acquisire la banca C. EFFICIENZA — Più trasparenza e più concorrenza nei processi di consolidamento dovrebbero contribuire a un sistema bancario più efficiente. Più efficiente non solo in tali processi,ma anche nella gestione ordinaria. Eliminata la necessità dell’assenso preventivo della Vigilanza, che comportava di fatto il divieto di offerte pubbliche ostili, queste ultime potranno fare la loro apparizione anche nel sistema bancario italiano. Il solo fatto che offerte ostili siano possibili spingerà il management delle banche a ricercare una maggiore efficienza e redditività. Come ha ricordato il Governatore Draghi, rimane necessaria l’autorizzazione della Vigilanza sui progetti di aggregazione. Ma, cessando l’obbligo di comunicazione prima che ne sia stato investito il consiglio di amministrazione, viene meno lo spazio per la dissuasione discrezionale, informale e non resa pubblica, da parte della Vigilanza. L’autorizzazione che questa darà o negherà, in relazione all’obiettivo della stabilità del sistema bancario, prenderà forma di atto scritto emotivato, perciò impugnabile. Così come avverrà per l’autorizzazione sotto il profilo antitrust, in relazione all’obiettivo della concorrenza, che in virtù della nuova legge sul risparmio competerà all’Autorità garante della concorrenza e del mercato. POTERE D’INDIRIZZO — La nuova legge sul risparmio e il nuovo orientamento del Governatore della Banca d’Italia avranno l’effetto congiunto di imprimere un indirizzo più concorrenziale al sistema bancario italiano, senza sacrificare l’obiettivo della stabilità. L’assetto della regolazione delle banche nel nostro Paese viene così reso più conforme alle best practices raccomandate nel giugno 2005 dall’International Competition Network («An increasing role for competition in the regulation of banks»). Il venir meno della dissuasione preventiva informale agevolerà anche la verifica del rispetto delle norme comunitarie sul mercato unico e sulla concorrenza. Nel 1999, le autorità del Portogallo si opposero, con un decreto, all’acquisizione del gruppo finanziario Champalimaud da parte del Banco Santander. I motivi addotti nel decreto non erano compatibili con il diritto comunitario. Santander presentò un esposto alla Commissione europea, che intervenne e impose l’eliminazione dell’ostacolo. Negli anni successivi, come commissario alla concorrenza, constatai più volte l’insoddisfazione di esponenti bancari perché incontravano, presso talune autorità di Vigilanza, opposizioni a progetti di acquisizioni transfrontaliere. Li incoraggiai a seguire l’esempio Santander: se si ritenevano lesi in violazione delle norme comunitarie, potevano presentare un esposto alla Commissione, che avrebbe esaminato il caso sollecitamente. Ma, in varie circostanze, il «no» delle autorità (così almeno essi riferivano) aveva preso la formanon di un atto impugnabile, bensì di una dissuasione informale ma perentoria. MERCATO UNICO — Negli ultimi tempi, in diversi casi di progetti di acquisizioni transfrontaliere in varie industrie fra cui quella bancaria, si è osservata nei responsabili delle imprese una tendenza a insistere con più tenacia, a volte ricorrendo alle vie legali, in sede nazionale o comunitaria, contro ostacoli considerati protezionistici e illegittimi. Questa maggiore assertività è una componente necessaria del processo di effettiva realizzazione del mercato unico europeo. Nel perseguimento di obiettivi legittimi, come la concorrenza e la stabilità, i pubblici poteri non vengono certo indeboliti, anzi si dotano di strumenti di intervento sempre più efficaci, a livello degli Stati membri e dell’Unione europea. Ma il rapporto tra vigilanti e vigilati tende a diventare più trasparente e rigoroso, con un’accresciuta consapevolezza dei propri poteri negli uni, dei propri diritti negli altri. La svolta di Draghi s’iscrive nitidamente in questo percorso. Certo, la fine dell’informazione preventiva sui progetti di aggregazione, e più in generale il passaggio a una Vigilanza fondata sul pieno riconoscimento dell’autonomia decisionale delle banche, non implicano affatto che la Banca d’Italia si astenga dal dare indicazioni di politica bancaria al sistema. Proprio sul tema delle aggregazioni, il Governatore Draghi ha dato indicazioni chiare nell’intervento all’Abi già citato. «E’ auspicabile che il processo di consolidamento del settore riprenda: vi sono ancora ampi spazi per aggregazioni dove le sinergie superino le complessità. Dal management bancario italiano si vuole che sappia affrontare questa sfida con l’impegno profondo, le competenze specialistiche, l’esperienza nella riorganizzazione di strutture vaste e articolate che essa richiede. La Banca d’Italia non ha piani regolatori. Fa proprio l’indirizzo che vede nel consolidamento un’opportunità di crescita per il settore e per il suo management: una necessità per affrontare la concorrenza internazionale, una base per successive, più complesse, aggregazioni transfrontaliere». CONSOLIDAMENTO — Il Governatore, che intende favorire il processo di consolidamento anche abolendo l’informazione preventiva alla Vigilanza, sembra però manifestare qualche preoccupazione. «Il sistema bancario italiano realizzò negli anni ’90 una profonda e rapida trasformazione. (…) Questa spinta si è oggi affievolita. Una inerzia strategica sembra avere preso il sistema bancario italiano». Alcuni osservatori ritengono che il nuovo orientamento introdotto dal Governatore Draghi, aumentando per le banche la libertà di disegno strategico e non intendendo offrire, o imporre, a esse un piano regolatore, determini nei banchieri un certo disorientamento e disagio nel trovarsi privi di una «guida» che dia loro indicazioni sulla strategia che essi dovrebbero adottare. Non sarebbe sorprendente, se fosse così. Gli operatori economici domandano più libertà, quando sono sottoposti a vincoli. Ma se sono stati abituati ai vincoli per lungo tempo, al venir meno dei vincoli avvertono una sorta di «sindrome di Stoccolma», un disagio nel dover fare uso dell’acquisita libertà, quasi una nostalgia per un passato in cui era più limitata la responsabilità del decidere. Nei primi anni ’80, le banche italiane erano sottoposte a vincoli pesanti, ingombranti e costosi, di cui i banchieri giustamente si lamentavano: riserva obbligatoria elevata e praticamente infruttifera, obblighi di investimento in titoli di Stato, tetti sugli impieghi bancari, norme molto restrittive sull’articolazione territoriale delle banche. Il ministro del Tesoro del tempo, Nino Andreatta, incaricò una commissione di preparargli un rapporto sul sistema creditizio. Il rapportoproponevaunastrategia, sia pure graduale e prudente, per alleggerire o eliminare nel tempo questi vincoli. La commissione, di cui facevo parte, venne invitata dal Comitato esecutivo dell’Abi a illustrare le proprie proposte. Pensavamo che i maggiori banchieri italiani, presenti in quella sede e molto attenti, avrebbero manifestato vivo gradimento di fronte a quelle insperate proposte. Invece, ricordo la preoccupazione con cui le accolsero. Come avrebbe potuto il Tesoro finanziare nel mercato il suo ingente disavanzo, se avesse dovuto davvero rinunciare a tutte le «imposte occulte » che quei vincoli imponevano alle banche e ai loro clienti, a beneficio del Tesoro? LIBERTA’ DI SCELTA — Gradualmente, quei vincoli vennero eliminati negli anni successivi. Le banche impararono progressivamente a fare uso della libertà di scelta così acquisita nella loro gestione ordinaria. Forse oggi, su scala minore, ci troviamo di fronte a un passaggio analogo. Il Governatore Draghi, in linea con i tempi, rimuove un vincolo che finora aveva compresso la libertà di scelta delle banche nella loro gestione straordinaria. Ci potrà essere un certo disorientamento iniziale. Poi il processo di consolidamento avanzerà, in modo più maturo, responsabile ed efficiente di quanto sarebbe avvenuto se fosse proseguita l’impostazione dirigistica. Mario Monti 30 agosto 2006

31/08/2006

Documento n.6272